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行政许可法讲义

发布时间:
2016-05-09
作者:

摘要:    《中华人民共和国行政许可法》于2003年8月27日十届四次人大常委会以151票赞成,0票反对,1票弃权通过,2004年7月1日起施行。该法起草历时七年,2003年9月28日……

    《中华人民共和国行政许可法》于2003年8月27日十届四次人大常委会以151票赞成,0票反对,1票弃权通过,2004年7月1日起施行。该法起草历时七年,2003年9月28日国务院专门为此发出通知。2004年1月6日国务院又专门召开了部署实施行政许可法的专门会议,6月28日又召开了依法行政工作会议。科学决策、依法行政与民主监督是本届政府施政的三项基本准则。
    
    一、行政许可的概念
    行政许可即通常所指的行政审批,它的立法定位是事前控制手段,是行政机关根据公民、法人或其他组织的申请,经依法审查,(是否)准予其从事特定活动的一种具体行政行为。这是从《行政许可法》第二条总结、概括出的概念。这一概念中涉及的一方当事人是行政机关与法定授权的组织,这两者合称为行政法理论上的行政主体;另一方当事人为行政法理论上的行政相对人,立法语言中称为公民、法人或其他组织,在行政许可制度的不同阶段又有不同的称谓,在申请阶段称为申请人;在申请许可证后称为被许可人。对这一概念可以作以下要素分析和理解:
    第一,行政许可是一种具体行政行为。行政许可是一种针对特定的公民、法人或其他组织作出的行政行为,故而它是一种具体行政行为而非抽象行政行为。属于行政执法行为的范畴。
    第二,行政许可是一种依申请的行政行为。行政许可是一种由行政相对人提出申请才能实施的具体行政行为,相对人的申请是行政许可行为作出的必经程序和条件,没有相对人的申请,行政主体就不能实施该行为。行政机关不能因相对人准备从事某种特定活动而主动颁发许可证件。相对人提出申请是颁发许可证的前提条件,但这并不等于行政许可是双方性质的法律行为,行政许可是行政机关基于行政权而为的单方行为,申请并不意味着必定得到行政机关的认可。行政相对人提出申请,是其从事某种获益行为之前必须履行的法定义务。
    第三,行政许可是一种要式行政行为。行政许可除应遵循一定的法定程序外,还应以正规文书、格式、日期、印章等形式予以批准。行政机关作出准予行政许可的决定,需要颁发行政许可证件应当向申请人颁发加盖印章的许可证、执照或者其他许可证书,资格证、资质证或者其他合格证书;批准文件或者证明文件等。行政许可不存在口头形式。
    第四,行政许可是一种需经过依法审查的行政行为,行政主体应当根据事前公布的标准和条件对申请人的申请进行审查,从而作出是否准予的决定。行政许可并不是一经申请即可取得,而要经过行政机关的依法审查。这种审查的结果,可能是给予或者不给予行政许可。行政机关接到行政许可申请之后,首先审查决定是否受理。属于本机关职责范围,材料齐全,符合法定形式的,予以受理。受理之后,根据法定条件和标准,按照法定程序,进行审查,决定是否准予当事人的申请。审查应当公开、公平和公正,依照法定的权限、条件和程序,以保证行政许可决定的准确性。
    第五,行政许可是一种授益性的(或赋权性)的行政行为。行政许可与行政处罚和行政强制等行政行为不同,后者是给予对行政相对人权益的一种剥夺和限制,而前者是赋予行政相对人某种权利和资格,是一种准予当事人从事某种活动的行为。第二条中的“特定活动”应理解为对申请人有益的、非经许可不得为之的活动,对申请人来说没有好处应该是不会主动申请的。
    实践中,下列概念也是我们通常指的行政许可:最典型的如审批、特许、认可、核准、登记等。其一,审批这一概念宽于行政许可,前者是行政实践中对行政许可通俗的称谓,后者是行政审批在法理上的称谓。实践中行政审批的适用范围比行政许可范围要宽,这一结论可以从《行政许可法》第三条第二款的规定可以得出。其二,特许是《行政许可法》第十二条第(二)项以及第五十三条规定的内容。其三,认可是《行政许可法》第十二条第(三)项以及第五十四条规定的内容。其四,核准是《行政许可法》第十二条第(四)项以及第五十五条规定的内容。其五,登记是《行政许可法》第十二条第(五)项以及第五十六条规定的内容。前述特许、认可、核准和登记是国务院提交全国人大常委会的行政许可法(草案)中使用的名称,并以各一节规定了其特别程序。后经全国人大常委会审议认为,行政许可名称宜统一,四种特殊名称的许可各以一节规定了其程序,立法资源浪费太多,故而在行政许可法中未再使用上述四个名称,但是实践中这四种分类是客观存在的。
    实践中行政许可还存在其他称谓如:审核、注册、指标、配额和认证等等。
    
    二、立法背景与现实行政许可存在的问题
    (一)立法背景:
    1、巩固行政审批制度改革的成果;
    2、兑现中国政府加入WTO谈判时的承诺。
    3、转变政府职能、深化行政管理体制改革、从源头上预防和治理腐败。
    (二)存在的问题:
    1、行政许可的设定权过多、过滥;
    2、行政许可的适用范围不清;
    3、许可程序的公开、透明度不够;
    4、行政许可程序繁琐、环节过多、手续复杂、时限过长或无时限;
    5、利用许可乱收费,现第58条确定了原则上不收费,法定例外的制度:
    6、重(只)许可,轻(不)监管,发证后的后续管理和跟进被忽略;
    7、只有权力,没有责任。

    三、基本原则
    1、合法原则,无论是许可的设定和实施都要遵循法定的权限、范围、条件和程序;
    2、“三公原则”即许可的公开、公平和公正原则;
    3、便民原则;
    4、权利保障原则;《行政许可法》第七条规定:公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可,享有陈述权、申辩权;有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的,有权依法要求赔偿。
    5、信赖保护原则:也可称为政府诚(守)信原则,其基本含义是许可机关应保护依法获得许可的被许可人在观念层面对许可行为的信任与信赖;第二,在物质利益层面,许可机关应对合法的撤回与变更行政许可对被许可人造成的损失予以补偿;《行政许可法》第八条规定:公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。
    6、依法转让原则;《行政许可法》第九条规定:依法取得的行政许可,除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外,不得转让。
    7、加强监督原则;
    
    第二节   行政许可的设定
    一、设定许可的原则:
    (一)遵循经济和社会发展规律
    (二)有利于发挥相对人的积极性、主动性
    (三)维护公共利益和社会秩序
    (四)促进经济、社会和生态环境协调发展。

    二、行政许可的适用范围:
    1、安全;《行政许可法》第十二条规定:直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动,需要按照法定条件予以批准的事项;
    2、特许;《行政许可法》第十二条规定:有限自然资源开发利、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项;
    3、认可;《行政许可法》第十二条规定:提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业,需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项
    4、核准;《行政许可法》第十二条规定:直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品,需要按照技术标准、技术规范,通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。
    5、登记;《行政许可法》第十二条规定:企业或者其他组织的设立等,需要确定主体资格的事项。
    6、法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

    三、不宜设置行政许可的事项,即“四个”优先:
    1、自主决定机制优先:公民、法人或是其他组织能够自主决定的;
    2、市场竞争机制优先:市场竞争机制能够有效调节的,政府退出;
    3、自律机制优先:行业组织或中介机构能够自律管理的;
    4、事后监督机制优先:行政机关采用事后监督等其他管理方式能够解决的。

    四、设定权的具体规定
    《行政许可法》第十四条规定:本法第十二第所列事项,法律可以设定行政赞歌。尚未制定法律的,行政法规可以设定行政许可。必要时,国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后,除临时性行政许可事项外,国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律,或者自行制定行政法规。
    《行政许可法》第十五条规定:本法的第十二第所列事项,尚未制定法律、行政法规的,地方性法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规和地方性法规的,因行政管理的需要,确需立即实施行政许可的,省、自治区、直辖市人发政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的,应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。
    地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章,不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可证,不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务,不得限制其他地区的商品进入本地区市场。
    《行政许可法》第十七条规定:除本法第十四条、第十五条规定的外,其他规范文件一律不得设定行政许可。
    
    五、行政许可的规定权
  《行政许可法》第十六条规定:行政法规可以在法律设定的行政许可范围内,对实施该行政许可作出具体规定。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内,对实施行政许可作出具体规定。规章可以在尚未设定的行政许可事项范围内,对实施该行政认可作出具体规定。
    第三节    行政许可程序
    一、 简易程序,亦称当场审批程序。
    其适用的条件是:1、申请材料齐全;2、符合法定形式的申请。
    二、一般程序,亦称普通程序,分为三个大阶段:
    第一,申请与受理阶段:1、许可机关的公示与解释义务;2、除法律规定需由本人申请外可委托代理人提出申请,具备条件的机关应接受以数据电文的形式提出申请;3、“一个窗口对外”;4、“一次性书面告知”;5、当场补正材料;6、受理与不受理均须出具加盖许可机关印章的书面凭证。
    第二,审查阶段:1、由两名许可机关工作人员对申请材料的实质内容进行核查(实);2、下级机关审核后,报上级机关决定的许可程序;3、申请人、利害关系人的陈述、申辩权;4、许可听证与案卷排他原则(行政机关只能根据听证笔录,作出行政许可决定);5、审查期限;6、顺序审批原则。
    第三,作出决定阶段:1、作出准予许可的决定:条件:申请符合法定条件、标准的;形式:书面决定;送达:作出决定10日内,送达许可证件或加贴标签或加盖印章;内容公开、公众有权查阅;许可的变更与延续时的默示批准制度(行政机关应当根据被许可人的延续申请,在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定;逾期未作决定的,视为准予延续)。2、不予许可的决定:应当说明理由并告知申请人有权  申请复议或提起诉讼。

    第四节 监督检查
    一、上级行政机关对下级行政机关实施许可的监督。
    二、许可机关对被许可人的监督。
    1、做好监督检查纪录。该纪录由检查人、被检查人签字后归档,公众有权查阅。
    2、对产品与经营场所的检查。对前者可以进行随机抽样的检查、检测、检验;对后者检查人员享有实地进入权;查阅权和要求被检查人提供有关资料的权利——被许可人应履行公务协助义务如实提供相关材料。
    3、监督检查之禁令“三个不得”。《行政许可法》六十三条规定:行政机关实施监督检查,不得妨碍被许可人正常的生产经营活动,不得索取或者收受被许可人的财物,不得谋取其他利益。
    4、个人、组织的举报权。
    5、行政机关之间的信息通报制度。
    三、三种特定行业的行为规范与监督
    《行政许可法》第六十六条规定:被许可人未依法履行开发利用自然资源义务或者未依法履行利用公共资源义务的,行政机关应当责令限期改正;被许可人在规定期限内不改正的,行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。
    《行政许可法》第六十七条规定:取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人,应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件,向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务,并履行普遍服务的义务;未经作出行政许可决定的行政机关批准,不得擅自停业、歇业。被许可人不履行前款规定的义务的,行政机关应当责令限期改正,或者依法采取有效措施督促其履行义务。
    《行政许可法》第六十八条规定:对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施,行政机关应当督促设计、建造、安装和使用单位建立相应的自检制度。
    四、撤销。
    (一)概念:作出行政许可决定的行政机关或其上级行政机关,依职权或者根据利害关系人的请求作出的对已生效的行政许可使其既向前、又向后失去法律效力的决定。
    (二)撤销的理由,分为两种:其一,由于许可机关的原因导致许可被撤销的,又分为以下四种法定情形——a 滥用职权、玩忽职守的;b超越职权的;c违反法定程序的;d对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的;e其它。其二,被许可人的理由导致许可被撤销,有两种情形,一是欺骗,二是贿赂取得许可的。
    (三)撤销的后果:第一,由于第一种原因导致许可被撤销的,对被许可人的合法权益造成损害的,行政机关应予赔偿;第二,由于第二种原因导致许可被撤销的,被许可人基于行政许可所取得的利益不受保护;第三,如果撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的,就不予撤销,但可确认其违法,并责令其采取相应的补救措施。
    注销,不是行政处罚,不具有惩戒的色彩,其概括的理由为许可已无实际意义而只是在文书档案中履行“销号”手续而已。

    第五节、法律责任
    一、设定违法,属立法违法的问题。
    二、行政机关及其工作人员的责任
    1、程序违法行为分为违法的主体、追究责任的主体、责任形式与违法的表现四个问题;
    2、实体性违法;
    3、违反实施与监督检查之禁令;
    4、违法收费;
    5、监督不力的;
    6、国家行政赔偿。
    三、相对人的法律责任
    1、申请人的责任;《行政许可法》第七十条规定:行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的,行政机关不予受理或者不予行政许可,并给予警告;行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的,申请人在一年内不得再次申请该行政许可。
    2、被许可人的责任;《行政许可法》第七十九条规定:被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的,行政机关应当依法给予行政处罚;取得的行政许可发球直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的,申请人在三年内不得再次申请该行政许可;构成犯罪的,依法追究刑事责任。 
    3、应获许可而未获许可之相对人的责任 “应予取缔”;《行政许可法》第十五条规定:公民、法人或者其他组织未经行政许可,擅自从事依法应当取得行政许可的活动的,行政机关应当依法采取措施予以制止,并依法给予行政处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

    第六节 行政许可法与政府行政理念创新
行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后又一部规范政府行为的重要法律,集中体现了政府执政为民的宗旨,适应了依法行政的要求。贯彻实施好这部法律,各级政府及其工作人员应在认真学习、深刻理解这部法律的基础上,尽快转变不适应行政许可法要求的思想观念,树立起新的行政理念。
一、责任政府的理念。长期以来,一些政府机关及其工作人员片面地认为政府就是行使权力、管理社会、约束相对人行为的,把行使权力当作政府唯一的存在方式,忘记了政府应当承担的责任。于是,实践中不断出现争夺审批权、处罚权、强制权、收费权等现象,也产生了漠视相对人权利的各种官僚主义,并为腐败的滋长提供了土壤。事实上,承担责任是政府的第一要义,行政机关行使权力的过程,也就是履行职责的过程。权力与责任是统一的,有多大的权力,就应承担多大的责任。有权必有责,用权受监督,违法要追究,侵权须赔偿,这是依法行政的基本要求。行证许可法的重要贡献,就是用法律的形式将行政许可的责任属性固定下来,规定了行政机关在行政许可的设定和实施过程中应当承担的法律责任,倡导责任政府。

二、有限政府的理念。在计划经济体制下,政府的作用是全方位的,不仅要发挥维护公共秩序和社会利益的作用,而且要发挥分配资源、安排生产等作用。目前,这种全能政府的观念和做法依然存在,其结果是政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事,而有些该管的事又没有管或没有管好,降低了政府的行政能力,同时也损害了个人和其他非政府组织的自主性、独立性和创新能力。行政许可法严格限制设定行政许可的事项范围,规定了什么事项可以设定行政许可,什么事项不可以设定行政许可。这充分表明:在社会主义市场经济条件下,政府的作用和权力的行使应当是有限的,应有所为、有所不为。政府的作用是为市场竞争创造公平宽松的制度环境,为市场主体提供良好服务,解决市场机制解决不了也解决不好的问题。对需要政府管理的事项,应在明确管理目标、管理标准和管理规则的前提下依法进行。

三、服务政府的理念。传统的行政理念是“政府中心主义”,它简单地将管理方与被管理方对立起来,以为双方只是管制与服从的关系,习惯于“管”字当头,“罚”字殿后。事实上,我国宪法明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”因此,政府是人民的政府,政府工作的根本任务是增进人民的幸福、社会的安宁和促进经济社会的协调发展。行政许可法把便民、高效作为立法的重要原则之一,体现出浓重的亲民、便民色彩,要求政府不仅是管理的政府,更应该是服务的政府、便民的政府。政府机关及其工作人员应当按照立党为公、执政为民的要求,牢固树立“服务是政府的天职”、“管理就是服务”的理念。

四、透明政府的理念。信息公开、透明正逐渐成为现代政府的行为准则和目标。公开、透明的基本要求是,行政权力运作的主体、依据、程序是公开的;行政权力运作的过程是开放的,公众可以依法参与。如果政府权力的运作规则、方式乃至程序不为公众所知,事关百姓切身利益的各种政策都是在神秘的氛围中出台的,那么政府与公众之间必将产生距离和隔膜,同时这种“暗箱操作”还将带来腐败问题。行政许可法将公开、透明问题由道德自律转变为法律强制,有利于保障公民对行政管理事务的知情权、参与权和监督权,促进政府严格依法行政。行政机关及其工作人员应当牢固树立公开、透明的理念,除了国家机密、商业秘密与个人隐私外,行政管理应公开进行。法规政策要公开,行政行为要公开,行政信息要公开,救济渠道要公开。

五、诚信政府的理念。形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度,是建立现代市场体系的必要条件,也是规范市场经济秩序的治本之策。建设社会信用,首先政府要讲信用。正人必先正己,执政为民首先要取信于民。如果政府在决策上随意性大,甚至出尔反尔,其结果不仅降低了政府的公信力,背离了政府管理目标,而且损害行政效率,影响政府的权威和形象。行政许可法首次以法律的形式确立了行政领域的诚实信用、信赖保护原则。按照这一原则,行政机关必须做到:一是所发布的信息必须真实可靠,政策要相对保持稳定,确需变更的要尽可能事先规定过渡期,给百姓明确的预期;二是所作的决定、政策不能朝令夕改、出尔反尔;三是因客观原因,为了维护公共利益,政策、决定确需改变的,由此给百姓造成财产损失,行政机关要依法予以补偿。

    六、人本政府的理念。以人为本是现代管理理念的出发点和归宿。党的十六届三中全会提出,“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展。”行政许可法的立法宗旨之一是方便群众,保障公民、法人和其他组织的合法权益,要求设定行政许可必须遵循促进经济、社会和生态环境协调发展的原则,体现出法以民为本的鲜明特色。行政机关及其工作人员必须认识到,经济发展并不是终极目的,社会进步和人的全面发展才是我们追求的目标。因此,必须坚持以人为本,坚持把实现最广大人民的根本利益作为各项工作的出发点和落脚点。要以培养人、塑造人、发挥人的积极性和创造力、促进人的全面发展为目标,从理解人、尊重人、关心人和帮助人入手,发挥政府的职能作用。
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